联合国互联网治理论坛（IGF）：背景、生态与影响

来源：中国互联网协会

联合国互联网治理论坛（IGF）：背景、生态与影响

作者：联合国IGF多利益相关方咨询委员会委员、中国IGF常务副主任、

中国互联网络信息中心副主任  张晓

摘要： 本文深入探讨了联合国互联网治理论坛（IGF）的举办背景、使命职责、生态系统和全球影响。IGF起源于2003年联合国信息社会世界峰会（WSIS），旨在促进互联网治理的多利益相关方对话。自2006年首届年会以来，IGF已发展成为一个关键的国际平台，汇聚全球各方讨论互联网治理议题。IGF生态系统包括年会、国家级和区域级IGF倡议、休会期间活动和机制、以及咨询机构等。中国作为WSIS和IGF的重要推动者，已启动国家级IGF，积极参与国际互联网治理讨论。随着全球数字契约的推进，IGF的作用日益凸显，本文探讨了其未来面临调整和可能发展，强调了这一平台在促进全球数字合作和政策制定中的重要性，建议中国应持续参与并争取更大话语权。

关键词：互联网治理论坛（IGF）、信息社会世界峰会（WSIS）、多利益相关方对话、数字合作

按照计划，第十九届联合国互联网治理论坛（IGF）年会将于2024年12月15日至19日在沙特阿拉伯首都利雅得举行。每年IGF年会期间，来自全球各地的互联网治理利益相关方就共同关心的议题进行讨论和交流，使该会议成为互联网治理领域重要的国际会议之一。据IGF秘书处发布的总结报告，2023年在日本京都举办的IGF年会吸引了来自全球178个国家和地区的上万人参加。近年来，在全球各方的共同努力下，IGF逐渐发展形成了形式和功能多样的生态系统，在推动和促进互联网治理相关交流探讨、对话协商、建言献策方面发挥了不可或缺的作用。

一、联合国启动IGF的背景及其使命

本世纪初，互联网的普及和信息通信技术的快速发展，使数字鸿沟扩大等全球性问题日益突出，关于互联网关键资源的治理问题也引发各界关注。在此背景下，联合国于2003年和2005年两阶段分别在日内瓦和突尼斯举办了信息社会世界峰会（WSIS），致力于使互联网更好的服务于人类发展。

（一）IGF是信息社会世界峰会的重要成果

IGF的起源可以追溯到2003年在日内瓦召开的联合国WSIS。在WSIS第一阶段会议期间，互联网治理成为讨论的热点话题。各方意识到，理解这个概念对实现峰会的目标至关重要，而对于什么是互联网治理以及不同利益相关方应承担什么职责，各方难以达成一致共识。会后，时任联合国秘书长科菲·安南（Kofi Atta Annan）组建了互联网治理工作小组（WGIG），就这些问题进行研究并形成《互联网治理工作小组的报告》（Report of the Working Group on Internet Governance），为2005年在突尼斯召开的WSIS第二阶段会议做准备。这个报告的很多内容被采纳并写入WSIS第二阶段会议的成果文件《信息社会突尼斯议程》（Tunis Agenda for Information Society），其中包括互联网治理的定义、进程和多方职责等。

《信息社会突尼斯议程》第72条提出，“我们请联合国秘书长在一个开放而包容的进程中，于2006年第二季度之前召集一次有关利益相关方进行政策对话的新论坛，此论坛称为Internet Governance Forum（IGF）”。2006年2月和5月，联合国在日内瓦举行了两轮面向所有利益相关方开放的公开会议，对IGF应当如何运作以及应当处理哪些问题等达成了共识。7月，联合国秘书长正式宣布将举办IGF。同年10月30日至11月2日，第一届IGF年会在希腊雅典举行，来自各国政府、政府间组织、私营部门、科技界和民间组织等一千多名代表参加。

按照《信息社会突尼斯议程》的授权，IGF肩负12项关键职责，包括：（1）讨论与互联网治理关键要素相关的公共政策问题，促进互联网的可持续性、稳健性、安全性、稳定性和发展；（2）促进处理不同跨领域国际互联网公共政策的机构之间的交流，并讨论不属于任何现有机构范围的问题；（3）与适当的政府间组织和其他机构就其职权范围内的事项进行交流；（4）充分利用学术、科学和技术界的专业知识，促进信息和最佳实践的交流；（5）向所有利益相关方提出建议，加快发展中国家和地区互联网的可用性和可负担性；（6）加强利益相关方对当前以及未来互联网治理机制的参与，特别是发展中国家；（7）识别新出现的问题并引起有关机构和公众的关注，酌情提出相关建议；（8）为发展中国家的互联网治理能力建设做出贡献，并充分利用当地的专业知识储备资源；（9）持续促进和评估WSIS原则在互联网治理进程中的体现；（10）讨论与关键互联网资源有关的问题；（11）帮助寻找解决因使用或滥用互联网而引发问题的方法；（12）发布会议记录。

（二）是否继续举办IGF将迎来第三次抉择

作为依据WSIS决议启动的论坛，IGF并非一个常设机制或组织，其运行和举办需要得到联合国官方的授权。最初，联合国设定IGF任务期限为5年，即从2006年至2010年举办五届。后来，考虑到IGF在促进各方之间搭建交流合作平台的作用，以及在促进互联网可持续性、稳定性和发展方面的重要性，2010年，联合国大会将其任务期延长了5年。2015年，联合国大会决议通过《关于WSIS成果文件执行情况全面审查的大会高级别会议成果文件》（Outcome document of the high-level meeting of the General Assembly on the overall review of the implementation of the outcomes of the World Summit on the Information Society），肯定了IGF作为多利益相关方讨论互联网治理议题平台的作用，并决定将IGF的使命继续延长10年。2025年将迎来WSIS二十周年审议，而IGF是否继续举办，也将再度面临选择。

目前，IGF年会获得亚洲、欧洲、非洲、美洲等互联网社群的欢迎和支持。域名系统研究联盟（DNS Research Federation）在2024年发布了《净效应：基于证据的IGF影响探索》研究报告，其中对四十余位多年参与IGF相关活动的人士进行了调研，其中，超过80%的人表示支持继续举办IGF。此外，互联网治理社群也出现了关于机构化运行IGF的声音，呼吁为IGF提供更加充足的人力团队、更加稳定的资金等，以便利其更好地在全球发挥作用。

表 历年IGF年会举办地和主题（数据来源：联合国IGF官网）

二、IGF的生态系统和咨询决策机制

为促进互联网治理问题的讨论更加聚焦并形成成果输送至联合国层面，IGF鼓励，基于各个区域、国家和地区或特定领域设立不同层级的IGF。在每年IGF年会举办期间，逐渐发展了多样化的工作机制，为凝聚多方力量持续性地开展工作。在2022年3月于纽约举办的IGF专家组会议（EGM）上，与会专家普遍认同，IGF已经从一次性的年会发展成为一套复杂多样的生态系统。

（一）IGF生态系统的构成

IGF通过年会及休会期间的工作机制，与联合国框架下的机构、其他国际组织和全球各方进行联络与交互，推动了IGF生态系统的运转。总体看，IGF生态系统的核心机制和平台，可以包含以下四个部分。

一是IGF年会。年会（Annual Meeting）一般在每年第四季度举办，由一个联合国会员国政府负责，邀请全球各地的政府部门、国际组织、私营部门、技术社群、民间社会、学术界代表等参与。一般情况下，主办国国家领导人和联合国秘书长会出席年会，讨论聚焦数字公共政策问题，如数字鸿沟、人工智能、网络安全、数据和隐私保护等。年会活动形式丰富多样，包括开幕式、主论坛、高级别领导人活动、立法机构专场活动、开放论坛、研讨会、社交活动、发布会、颁奖仪式、快速演讲、会间展览等，满足不同社群和目标的需求。

二是国家级、区域级、次区域级和青年IGF倡议（NRIs）。多个国家和地区成立了代表国家、区域以及青年群体的IGF，通过这种模式讨论各自地区和社群的互联网治理问题，参与联合国IGF进程。NRIs一般由各地自发组建，虽与联合国IGF并没有直接的隶属关系，但作为其框架下鼓励开展的社群活动，可以得到IGF秘书处的咨询和帮助，正式设立需获得IGF秘书处认证并在官网公示。根据IGF官网公示信息，截至2024年5月，全球各地设立的NRIs已经近170个，其中，国家级IGF有105个，区域级IGF有24个，青年IGF有38个。

三是IGF休会期间活动和机制（Intersessional Work）。在IGF年会闭会期间，经过多利益相关方咨询委员会（MAG）或IGF秘书处的认可或同意，全球各方可以在IGF框架下启动和开展包括动态联盟（DC）、最佳实践论坛（BPF）、政策网络（PN）等在内的不同形式的工作，就特定议题进行持续研究或交流共享，并在年会上呈现工作成果。DC需要获得IGF秘书处同意。目前，活跃的DC有24个，涉及信息无障碍、区块链、儿童保护、数据和信任、数字健康、域名系统（DNS）、物联网等；BPF主要在MAG的同意和监督下开展工作，由MAG决定每年的主题，例如2024年的主题为网络安全和多年活动（Multi-year Activity）；PN致力于为理解特定议题提供更加深入的研究，而议题一般由IGF秘书处通过一系列公开咨商后挑选，例如目前正在开展工作的PN包括人工智能、有意义互联网连接、互联网碎片化。

四是IGF咨询机构、秘书处和信托基金等。IGF生态系统的常态化运转需要智力、人力以及财力的投入，主要涉及IGF领导小组（IGF Leadership Panel）、MAG、秘书处、信托基金（Trust Fund）等的支撑。IGF领导小组和MAG是IGF系统的咨询机构，均由联合国秘书长任命，各自分工就IGF的重要事项提供咨询建议，并就相关工作做出决策。IGF秘书处位于日内瓦，由联合国经济和社会事务部提供支撑，为IGF、MAG等提供行政支持。秘书处运行和活动经费不在联合国预算范围内，主要由多利益相关方社群自愿捐助组成的信托基金提供。美国、欧盟、德国、日本、英国等政府，微软、Meta、谷歌、亚马逊、威瑞信、思科等跨国企业，以及互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）、国际互联网协会（ISOC）、中华能源基金委员会等组织，都是信托基金的捐助方。此外，2014年成立的IGF支持协会（IGFSA）也在经费筹集方面发挥了重要作用。

（二）IGF的咨询和决策机制

IGF领导小组和多利益相关方咨询委员会（MAG）是IGF两个最核心咨询机构，并具有决策权，实际影响IGF的运行。因此，参与这两个机构工作也成为一国在互联网国际治理领域提升话语权和影响力的重要渠道。

MAG主要由来自政府、私营部门、媒体、民间团体和技术社群等领域的代表组成，经在全球范围提名并通过联合国秘书长任命，成员数发展至今多达40余人，并在人员构成上考虑地域、社群和性别的平衡。按照MAG工作章程，委员任期一年，在通常情况下可以自动连任至三年，每年换届改选大约三分之一的委员，IGF也保留根据委员年度参与活跃度和贡献度做出调整的权利。MAG最初组建目的在于协助召开IGF年会，对IGF年会的主题议题和议程设置、申报活动提案评选等都发挥关键影响，并对部分休会期间机制的发起和运行上能够发挥决定和监督作用外。2023年10月，在日本京都召开的第18届IGF年会上，新一届MAG主席由巴哈马经济事务部副部长卡罗尔·罗奇（Carol Roach）女士担任，来自中国互联网络信息中心的副主任张晓女士入选成员。

IGF领导小组组建于2022年8月，是由联合国秘书长任命的战略性高级别机构，致力于解决IGF的紧急问题、协调跟进后续行动，并与其他利益相关方和适当的政策和决策论坛交流IGF取得的成果等。领导小组由15位成员组成，来自政府部门、私营部门、民间组织、社群，以及MAG、联合国秘书长技术事务特使和IGF主办国代表，小组成员任期2年。目前，领导小组主席由“互联网之父”温顿·瑟夫（Vint Cerf）担任，中国清华大学薛澜教授入选成员。自成立以来，IGF领导小组积极参与IGF生态系统及全球数字进程活动，包括深度参与《全球数字契约》（Global Digital Compact）制定、发布《我们想要的互联网》（The Internet We Want）愿景文件等。

（三）中国成立国家级IGF

中国于2020年正式启动国家级IGF，是经联合国IGF认可的NRIs之一。中国IGF的秘书处设在中国互联网协会，中国IGF主任为中国互联网协会副理事长黄澄清。在中国互联网络信息中心、中国信息通信研究院、阿里巴巴、华为、清华、北大、复旦、北邮、北师大、伏羲智库等近40个国内各利益相关方的支持下开展工作，致力于促进中国社群之间以及与国际各方在互联网治理相关方面的交流互动与合作，凝聚中国社群共识并产出方案、成果，宣介中国互联网治理理念和经验。自成立以来，中国IGF已经连续举办四届中国互联网治理论坛年会活动，凝聚了中国关心互联网治理议题的多方机构和专家，积极开展国际交流，参与联合国IGF年会、休会期间活动。2023年以来，中国IGF组织专家起草并向联合国提交了《中国IGF关于全球数字契约的建言》，发起设立人工智能专家组等，并启动成立“人工智能发展与治理对话合作网络”，不断拓展工作形式与内容，在国内外取得了良好的效果。2023年，“中国IGF”成功入选世界互联网大会“携手构建网络空间命运共同体精品案例”。

三、IGF生态的全球影响和未来发展

IGF即将迎来它的第二十个年头，见证了二十一世纪以来互联网和数字技术在全球的创新发展。每年在不同国家和地区举办的IGF年会，已经成为全球互联网治理的年度盛会。随着数字化、网络化、智能化进程的不断加速，IGF需要也终将适应时代发展实现改革，在未来全球数字治理进程中发挥关键作用。

（一）IGF成为联合国框架下聚焦互联网治理讨论的主要平台

IGF通过多方参与、分布式、开放、透明和包容的方式，推动促成各方就如何最大限度地利用互联网发展机遇、应对风险和挑战等达成共识，成为联合国框架下讨论互联网治理乃至数字治理议题的主要平台。域名系统研究联盟发布的报告统计显示，自2019年以来，超过160个国家和地区参加了联合国IGF，这个数字在2023年超过了170个。报告还认为，IGF的作用主要体现在四个方面：一是对全球互联网政策制定产生持续性的直接和间接影响；二是成为政策制定者、企业家、工程师、学者等进行交互的连接枢纽；三是成为生态系统的中心平台；四是为个人和社群发声提供了多级化的影响力平台，让更多声音被听到。虽然IGF本身并不具有做出决议或制定公约的权力，但是它切实地影响那些做决策的人群。

近年来，IGF年会引起多个国家的领导人重视，并成为宣介和推动互联网国际治理理念主张的重要场合。2018年，法国总统马克龙在出席第十三届IGF年会期间发起《网络空间信任和安全巴黎倡议》（Paris Call for Trust and Security in Cyberspace），提出了一系列增进网络空间信任、安全和稳定的主张。2019年，德国总理默克尔在出席第十四届IGF年会期间强调“数字主权”的重要性。2023年，日本首相岸田文雄在出席第十八届IGF年会致辞中力推日本等七国集团的可信数据自由流动、广岛人工智能进程等理念主张。

（二）联合国致力于推动IGF改革和升级以便更好发挥作用

由于IGF本身并不具备推动形成具有约束力国际条约的使命职责，因而也受到一些质疑，即对其能够发挥的实际作用表示担忧。同时，IGF在本身的全球代表性和多样性不足、对讨论结果的总结性欠缺、会议活动形式创新不够、对政策的影响力较弱等方面，也都存在进一步优化和改善的空间。因此，联合国近年来一直希望推动IGF进行升级和改革。

2019年，联合国数字合作高级别小组（High-level Panel on Digital Cooperation）在发布的《数字相互依存的时代》（The Age of Digital Interdependence）报告提出，要进一步强化和改进IGF。对此，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）在《我们的共同议程》（Our Common Agenda）报告中进行了回应，并在2020年发布的《数字合作路线图》（Road Map for Digital Cooperation）中呼吁IGF要“适应、创新和改革”。在2022年3月底召开的IGF专家组会议，旨在进一步研究落实联合国秘书长《数字合作路线图》和《我们的共同议程》两份文件的有关要求：一是考虑IGF如何为推进数字合作和实施与其相关的倡议做出贡献，二是考虑如何加强和提升IGF作为全球多利益相关方讨论互联网政策问题进程的平台。并于2022年设立IGF领导小组（Leadership Panel），试图加强与高级别机构和领导人的战略性沟通。2019年联合各国议会联盟（Inter-Parliamentary Union）等在年会期间举办专门的立法机构专场活动（Parliamentary Track）和2023年IGF人工智能政策网络发布研究报告并向秘书长人工智能高级别咨询机构（UN Secretary General’s High-level Advisory Body on Artificial Intelligence）提交建议等，都试图进一步努力提升在政策制定和实施方面的影响力。

（三）《全球数字契约》认可并强调IGF角色和其未来作用

目前，联合国正在推进《全球数字契约》（GDC）的制定，力争在2024年9月举办的“未来峰会”上达成一致并通过。IGF生态系统在《全球数字契约》的制定过程中起到了不容忽视的作用。自2023年以来，关于IGF在《全球数字契约》未来实施和审查中能够和应当发挥的作用，成为全球互联网治理社群讨论的焦点。2023年10月，IGF领导小组联合MAG致信《全球数字契约》共同协调人及联合国秘书长，表示IGF有能力并且已经准备好承担对《全球数字契约》的定期审查和后续跟进工作。从前期非正式咨询磋商和当下对外公开发布的《全球数字契约》历次修订稿内容来看，IGF的积极作用得到多数联合国会员国认可，并且希望其在契约的未来实施和审查中贡献力量。

在9月6日公布的全球数字契约（GDC）第六版中提到：28条中提到我们承认IGF作为讨论互联网治理问题的主要多方利益相关方平台的重要性。29 （b） 提到支持IGF，包括继续努力增加来自发展中国家政府及其他多利益相关方的多样化参与，并为此提供自愿资金（可持续发展目标9和10）；68条提到 我们将以WSIS产生的进程和论坛为基础，特别是IGF及其国家和地区行动，以及WSIS论坛，以推动本契约的实施。同时提到，我们期待着2025年的WSIS+20审查，并请其确定这些进程和论坛如何支持所有利益相关方为《全球数字契约》的实施做出贡献。

（四）中国应持续参与并在联合国 IGF生态中发挥积极作用

中国是联合国框架下相关数字进程——包括WSIS和IGF的重要推动者，在早期IGF的建立与发展中发挥了关键性的作用。近年来，欧盟、巴西、印度、美国、加勒比海等国家或地区的政府及民间社群代表逐渐成为IGF生态系统活动中最活跃的力量，积极参与年会及休会期间机制活动，宣介并推行符合其本国本地本方利益的互联网治理主张和理念。我国致力于推动构建网络空间命运共同体，一贯支持推动以联合国为主渠道、以联合国宪章为基本原则制定数字和网络空间国际规则，有必要持续参与并发挥作用。首先，IGF已经拥有一套较为完整的生态架构，具备触达全球各国和各地区的能力，包括中国IGF，也是这个架构中不可或缺的一部分。其次，从议题角度看，讨论议题顺应数字技术和政策发展趋势并不断调整，紧跟新兴和焦点问题。由于多数新兴数字技术基于互联网诞生并部署应用，其治理问题也具有一脉相承的互联网属性，由此，“互联网治理”的内涵和IGF的任务授权能够涵盖目前所涉及的诸多数字治理议题。特别是，近几年IGF加强了人工智能治理、数据治理与安全、互联网碎片化等问题的讨论，体现了该平台与时俱进的延展性、专业性和包容性。这是其他任务授权相对专一、非互联网属性的国际平台或机制难以实现的。

综上，联合国互联网治理论坛是我国互联网相关政府机构、行业组织、技术社群、研究机构和高校、企业等利益相关主体参与联合国数字进程的可行渠道和重要平台，通过与国际平台和通行机制接轨，能够有效增进国际交流，阐明中国观点和主张，展现中国开放态度与合作意愿，促进互信与理解，尤其是赢得国际各方对我国立场与实践的理解与支持。建议在充分利用现有资源的基础上，进一步加强在WSIS、IGF参与上的支持和投入，支持更多政府机构、企事业、科研院所等通过IGF平台走出去发声、交流，持续参与联合国数字进程。同时，在发挥好现有国际任职作用的同时，积极推选更多优秀人才进入该生态体系兼任职务，争取更大的话语权和国际影响力，携手各方推动网络空间命运共同体建设。

参考文献：

1． Kurbalija， J．， & Esterhuysen， A． （Eds．）． （2009）． The Road to the Internet Governance Forum． DiploFoundation．

2． DeNardis， L． （2014）． Internet Governance： The Meta-Regulatory Challenge． MIT Press．

3． Yoo， C． （2012）． Multi-Stakeholder Governance and the Future of the Internet Governance Forum． In The Next Digital Decade （pp． 77-108）． Social Science Research Network （SSRN）．

4． Mueller， M． （2010）． The Emerging Global Internet Governance System： A Theoretical Exploration． Social Science Research Network （SSRN）．

5． Marcus， J． S．， & Falce， M． （2015）． The Role of the Internet Governance Forum in Shaping the Global Internet Governance Agenda． Journal of Cyber Policy， 1（1）， 63-82．

6． Tunis Agenda for the Information Society． （2005）． Www.itu.int． Retrieved June 6， 2024， from https：//www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.pdf

7． Tunis Commitment． （2005）． Www.itu.int． Retrieved June 6， 2024， from https：//www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/7.pdf

8． 携手构建网络空间命运共同体白皮书． （2022）． Www.gov.cn． Retrieved June 6， 2024， from https：//www.gov.cn/zhengce/2022-11/07/content_5725117.htm

9． WSIS+20 Outreach Network Interactive Webinar on GDC Zero Draft （0100 UTC- Webinar 2）． （2024）． Www.icann.org． Retrieved June 6， 2024， from https：//www.icann.org/en/engagement-calendar/details/wsis20-outreach-network-interactive-webinar-on-gdc-zero-draft-0100-utc-webinar-2-2024-04-18

10． ‌中国关于全球数字治理有关问题的立场（就制定“全球数字契约”向联合国提交的意见）． （n.d．）． Www.un.org． Retrieved June 6， 2024， from https：//www.un.org/techenvoy/sites/www.un.org.techenvoy/files/GDC-submission_China.pdf

海量资讯、精准解读，尽在新浪财经APP

责任编辑：何俊熹